El acceso de la Sociedad Civil

a la gestión directa de medios de comunicación

 

 

El 6 de mayo de 1994 y en Santiago de Chile, UNESCO y Naciones Unidas celebraron un “Seminario para el Fomento de unos Medios de Comunicación Independientes y Pluralistas” con participación de gobiernos, empresarios privados, académicos y medios comunitarios.

 

En la Declaración final se expresan conceptos que servirán de impulso al trabajo sobre legislaciones que viene desarrollando AMARC en ALC:

 

“En vista de la creciente importancia de los medios de comunicación comunitarios en el proceso democrático de la región, solicitar a la UNESCO que, con la colaboración de organizaciones profesionales e institutos de investigación, estudie la situación actual de los medios de comunicación comunitarios con respecto a la legislación, frecuencias, limitaciones de potencia y restricciones publicitarias, con el objeto de formular recomendaciones para ser sometidas a la consideración de los gobiernos pertinentes”.

 

Asimismo, se solicita al Programa Internacional para el Desarrollo de la Comunicación (PIDC) de la UNESCO y agencias donantes que:

 

“apoyen proyectos para la creación de nuevos medios de comunicación comunitarios, tanto impresos como electrónicos, como asimismo proyectos que tengan por objeto fortalecer los actuales medios de comunicación comunitarios, ajustados a la normativa internacional, especialmente aquellos medios de comunicación destinados a las mujeres, la juventud, las poblaciones indígenas y las minorías”.

 

Estas resoluciones fueron incluidas en el Plan de Acción aprobado en forma unánime por los presentes, teniendo como fundamento la “condena enérgica” a las “presiones políticas y económicas, tales como la censura, restricción en la adquisición de papel para periódicos y otros equipos y materiales profesionales; sistemas de licencias y controles abusivos que limitan la posibilidad de publicar o transmitir...”.

 

Demasiados marcos legales, obsoletos y discriminatorios, así como las prácticas administrativas vigentes en muchos de nuestros países, impiden el nacimiento de nuevas radios comunitarias (bloqueo de las frecuencias) o dificultan el buen desarrollo de las ya instaladas (amenazas de cierre, incautación de equipos, prohibiciones de ampliación de potencia, de publicidad, etc).

 

Frente a esto, AMARC-ALC se plantea la necesidad de contribuir a la transformación de esos marcos legales y prácticas discriminatorias, a la vez que defender el simple ejercicio de nuestro derecho y el de la Sociedad Civil toda, de expresarnos y comunicarnos a través de todos los medios posibles, en especial a través de las frecuencias de radiodifusión.

 

La exclusión en el acceso o la limitaciones a su ejercicio no es exclusiva de las radios comunitarias, sino que deja afuera incluso a empresarios no monopólicos. Por ello, no se trata ya de defender solamente los intereses de las radios asociadas a AMARC-ALC, es imprescindible plantearse la Democratización de las Comunicaciones, es decir, conquistar garantías legales, justas y democráticas, que aseguren la igualdad de oportunidades para que todos y todas podamos ejercer eficazmente la libertad de expresión.

 

Pero la tarea no es fácil, y menos para una única organización. Junto a otras redes de comunicación, asi como organizaciones internacionales de derechos humanos, nos hemos planteado la necesidad de lograr que el Derecho a la Comunicación sea reconocido y garantizado como derecho humano fundamental. Para ello, la realización de eventos internacionales de debate de estos temas y, en especial, una estrategia para sensibilizar a los organismos de Naciones Unidas u Organizacion de Estados Americanos, aportarían a la creación de estándares internacionales que protejan los derechos de las radios comunitarias como un ejercicio de la libertad de expesion y el derecho de las grandes mayorias a acceder en forma justa y equitativa a las frecuencias de radiodifusión.

 

La elección de estos escenarios no es casual. Para AMARC-ALC el problema central no está en aspectos técnicos o económicos, sino en la violacioón de uno de los Derechos Humanos básicos, esencial para la consolidación de nuestras democracias.

 

Tanto a nivel mundial como a nivel nacional, se puede y debe avanzar en la democratización de los marcos legales que regulan la radiodifusión, y en especial las reglamentaciones y su aplicación por parte de gobiernos que utilizan estos mecanismos para impedir o dificultar que la Sociedad Civil pueda gestionar directamente sus propios medios de comunicación.

 

 

Restricciones a las organizaciones de la Sociedad Civil

para prestar servicios de radiodifusión

 

            De la lectura de las legislaciones nacionales de diversos países de nuestra región en materia de radiodifusión, surge que las posibilidades de ejercer el derecho a la información se ven obstaculizadas y limitadas, sino decididamente negadas en la mayoría de ellos.

 

            Hay países donde existen cláusulas explícitas por las cuales se excluye de este derecho a las entidades que no estuvieran conformadas como sociedades comerciales, con lo cual están expulsadas las fundaciones, mutuales, cooperativas, sindicatos, entidades barriales, asociaciones escolares y otras, tal como ocurre en la legislación argentina[1].

 

            En otros casos (aún existiendo previsión para que estos emprendimientos puedan acceder a frecuencias), las restricciones u obstáculos se expresan mediante limitaciones al alcance de sus emisoras, como es el caso de las radios chilenas de mínima cobertura[2] o en Brasil[3]. O a la imposición de utilizar una ubicación marginal del espectro violentando así cualquier posibilidad de pluralismo, tal como sucede también en Brasil con la autorización para un solo canal en todo el país, de los 200 potencialmente disponibles. Es usual verificar que las radios no comerciales están impedidas de formar redes transitorias o permanentes, lo que conspira claramente contra la posibilidad de difundir eventos de trascendencia nacional o regional, en clara discriminación frente a otros usuarios.

 

            Se le suman exclusiones a la posibilidad de conseguir recursos genuinos emergentes del reconocimiento de la creación intelectual o artística que desarrollan. Esta discriminación respecto a otras formas jurídicas se establece especialmente para las radios gestionadas con fines sociales en casi todos los países (con excepción de Colombia y Venezuela, con algunas limitaciones y, recientemente, en Ecuador) confinando a las radioemisoras no comerciales al amateurismo y limitando su capacidad de independencia.

 

            También es posible constatar la existencia de regímenes de subasta como único mecanismo de otorgamiento de frecuencias radioeléctricas, como en Guatemala[4] y en Paraguay[5], en los cuales el factor económico no sólo es preponderante, sino único. Este procedimiento fue –en ambos casos - duramente objetado por la Relatoría de Libertad de Expresión y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[6], por entender que la fortuna económica no debe ser el criterio para las decisiones oficiales de extender autorizaciones de uso de espectro para el ejercicio del derecho a informar y ser informado.

 

            Tanto más grave son las previsiones legales y reglamentarias por las cuales los radiodifusores de emisoras comunitarias tienen limitaciones de contenido, puesto que se las destina de modo excluyente a tratar determinadas temáticas. Las cláusulas típicas en esta materia son las que obligan a difundir exclusivamente temáticas educativas, culturales o sociales como si se trataran de propagandistas y no de medios de comunicación social. Así ocurre en varios países de la región[7].

 

Finalmente, aunque no por ello menos importante, es la imposición de sanciones más graves que a otros radiodifusores, que implican el cierre de la emisora incluido, para infracciones que para los medios comerciales sólo implicarían un llamado de atención o una amonestación. La más clara de este tipo de situaciones se denota en la distinta consideración a la protección contra las interferencias perjudiciales de las que gozan plenamente las emisoras comerciales y no las de la sociedad civil, significando ello una clara violación a la igualdad ante la ley[8].

 

Aunque algunas veces las leyes, y las propias constituciones, reconocen el acceso en igualdad de oportunidades, los reglamentos específicos y requisitos de otorgamiento, incluyen condiciones que limitan fuertemente o impiden esa posibilidad. Es el caso de la exigencia de umbrales técnicos o económicos para el acceso a la participación de los sistemas de adjudicación, que se vuelven infranqueables para las emisoras pequeñas[9]. También en situaciones donde se exige tener una naturaleza social específica para postular, afectando la libertad de asociación[10].

 

Junto con esas disposiciones explícitas de los marcos legales vigentes, las prácticas administrativas en su aplicación aportan nuevas fuentes de discrecionalidad y discriminación. La ausencia de mecanismos justos, democráticos y, sobre todo, transparentes, favorecen que las frecuencias radioeléctricas sean entregados como verdaderos regalos para amigos políticos o empresarios cercanos al poder[11].

 

            Sin perjuicio de ello, pueden destacarse algunas reglamentaciones auspiciosas en cuanto al acceso a las frecuencias radioeléctricas[12], así como modificaciones legales recientes tendientes a incorporar pautas de aplicación de mejores políticas hacia las radios no comerciales como la legislación ecuatoriana que elimina discriminaciones de contenidos y acceso a la recaudación publicitaria[13], o decisiones gubernamentales que comienzan a resolver parcialmente esta situación discriminatoria, como en Paraguay[14].

           

 

La actividad radiodifusora

 

            Habitualmente, la radiodifusión ha sido considerada en un segundo plano respecto de la libertad de prensa y del derecho a la información, en el entendimiento erróneo de que se trata de un servicio meramente comercial o que sus cuestiones son meramente técnicas.

 

            Para AMARC, se trata de darle a la radiodifusión la importancia normativa que se merece, partiendo de la base de que estamos hablando de una actividad por la que se ejerce el derecho en el art. 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y del art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, ya que el hecho de que se realice por un medio técnico determinado, no debe resultar impedimento para reconocerlo como tal.

 

            En forma previa, desde el punto de vista exclusivamente técnico, habrá quiere se referirán a ella como una especie dentro del género de las radiocomunicaciones, lo cual permitirá reducir a la actividad a una de las tantas formas de "telecomunicaciones".

 

            Esta clasificación no tendría mayor importancia, en la medida en que la ubicación en esta descripción sometería a la actividad a las mismas consideraciones de la telefonía, o el correo.

 

            Desde el punto de vista del derecho internacional, no obstante, la radiodifusión es el ejercicio de la libertad de prensa por un soporte tecnológico diferente del papel. Ello partiendo de los principios de universalidad reconocidos en el art. 19 de la Declaración de Derechos Humanos de 1948 y en el art. 13 inc. 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969:

 

“Toda persona tiene el derecho de recibir, difundir e investigar informaciones y opiniones por cualquier medio a su elección”.

 

En el marco del Sistema Interamericano de Protección a los Derechos Humanos, esta tesitura resulta enfatizada en virtud de las previsiones del art. 13.3 que señala:

 

“No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”.

 

En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señala que

La libertad de prensa no se agota en el reconocimiento teórico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende, inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al mayor número de destinatarios”[15].

 

 

Las frecuencias radioeléctricas

 

            Es particularmente importante destacar cuál es la naturaleza del objeto preciado en la actividad radiodifusora, y respecto de la facilidad o no a su acceso se debe debatir a fin de considerarlo como un indicador de efectivo respeto a los derechos humanos. Ellas son las frecuencias.

 

            El espectro radioeléctrico es Patrimonio de la Humanidad, es decir, de todos nosotros. Los Estados no son dueños de las ondas, solamente son sus administradores. Para un mejor uso del limitado espectro, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), distribuye “paquetes” de frecuencias a los países, para que se encarguen de su administración en su territorio, de forma de, entre otras cosas, evitar las interferencias entre servicios de telecomunicaciones.

 

            La reglamentación internacional sobre este tópico surge de los Convenios de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, cuyo articulado específico, en la Recomendación 2 de la Resolución 69 UIT (incorporada a los Acuerdos de Ginebra de diciembre 1992 en Kyoto durante 1994) se expone:

 

"teniendo en cuenta la Declaración de Derechos Humanos de 1948, la Conferencia de Plenipotenciarios de la Unión Internacional de las Telecomunicaciones, consciente de los nobles principios de la libre difusión de la información y que el derecho a la comunicación en un derecho básico de la comunidad RECOMIENDA: a los estados parte que faciliten la libre difusión de información por los servicios de telecomunicaciones”.

 

            En el artículo 1 apartado 11 se establece en la Constitución de la UIT que:

 

“la Unión efectuará la atribución de frecuencias del espectro radioeléctrico y la adjudicación de frecuencias radioeléctricas y llevará el registro de las asignaciones de las frecuencias y las posiciones orbitales asociadas en la órbita de los satélites geoestacionarios, a fin de evitar toda interferencia perjudicial entre las estaciones de radiocomunicación de los distintos países”.

 

            De esta manera les compete a los Estados (que no necesariamente a los Poderes Ejecutivos) solamente su gestión. Por ello, cuando se adjudica una frecuencia, no es que estén cediendo o “concediendo” un derecho a los ciudadanos y ciudadanas sobre un bien que es estatal. Debería ser el simple reconocimiento de un derecho preexistente e inherente a las personas, para el cual es necesario una licencia o registro, de forma de ordenar el acceso a un recurso natural limitado. La forma en que el Estado hace uso o abuso de esta capacidad administradora se vuelve clave, entonces para permitir o evitar que el acceso a las frecuencias, “Patrimonio de la Humanidad”, se haga en forma transparente, justa y equitativa.

 

            Por eso afirmamos que, y en la medida que la finitud de este espectro es la única limitación legítima en materia de acceso, la administración de las mismas está sujeta desde el punto de vista técnico a los reglamentos de la UIT, per desde el punto de vista jurídico y político a las Convenciones y Declaraciones de Derechos Humanos y sus interpretaciones auténticas por los órganos institucionales de los Sistemas de Protección establecidos. En el caso que nos ocupa, la Convención Americana, la Declaración de Principios de la CIDH y las sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana.

 

Así las cosas, estamos ante una particular forma de ejercicio de la libertad de expresión y debe primar - a la hora de las clasificaciones - el contenido y no el continente o los mecanismos de transmisión de información.

 

            Dice al respecto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión aprobada en su 108º Período de sesiones (octubre 2000):

 

12.                       Las asignaciones de radio y televisión deben considerar criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos.

 

13.                       La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley.

 

En igual sentido se han pronunciado los tres Relatores de Libertad de Expresión de la OEA, la ONU y la OSCE los días 19 y 20 de noviembre de 2001 titulada “Desafíos a la Libertad de Expresión en el Nuevo Siglo”:

 

“La promoción de la diversidad debe ser el objetivo primordial de la reglamentación de la radiodifusión; la diversidad implica igualdad de género en la radiodifusión e igualdad de oportunidades para el acceso de todos los segmentos de la sociedad a las ondas de radiodifusión”.

 

Este mismo mes, más precisamente el 2 de abril, y en esta misma ciudad de Washington, el Informe Anual sobre la Situación de la Libertad de Expresión en las Américas (año 2002) que forma parte del Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) señala que

 

“es inadmisible el establecimiento de marcos legales discriminatorios que obstaculizan la adjudicación de frecuencias a radios comunitarias”.

 

Este informe incluye por primera vez un capítulo denominado "El ejercicio de la libertad de expresión por medios de comunicación comunitarios" en el cual se concluye recomendando a los Estados que

 

"en su función de administradores de las ondas del espectro radioeléctrico deben asignarlas de acuerdo a criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades a todos los individuos en el acceso a los mismos".

 

Según la Relatoría,

 

"las radios llamadas comunitarias, educativas, participativas, rurales, insurgentes, interactivas, alternativas y ciudadanas son, en muchos casos, y cuando actúan en el marco de la legalidad, las que ocupan los espacios que dejan los medios masivos; se erigen como medios que canalizan la expresión donde los integrantes del sector pobre suele tener mayores oportunidades de acceso y participación en relación a las posibilidades que pudieran tener en los medios tradicionales".

 

Por su importancia como "canales de ejercicio de la libertad de expresión" y por

 

"la necesidad creciente de expresión de las mayorías y minorías sin acceso a medios de comunicación, y su reivindicación del derecho de comunicación, de libre expresión de ideas, de difusión de información hace imperante la necesidad de buscar bienes y servicios que les aseguren condiciones básicas de dignidad, seguridad, subsistencia y desarrollo".

 

 



[1] Art. 45 Ley 22.285

[2] Solamente 1 vatio, según la Ley 18.168 artículo 3, lo que permite un alcance de unas pocas cuadras

[3] La ley N° 9612 establece un máximo de 25 vatios, pero el reglamento (Decreto 2/98) es más restrictivo aún: sólo permite la libertad de expresión en un radio de 1 kilómetro

[4] Decreto 94/96. Arts. 61, 62 y concordantes.

[5] Ley 642, Artículo 70 al exigir pago por única vez como requisito de acceso, sin perjuicio del canon del 1% anual.

[6] Informe CIDH especial sobre Guatemala OEA/Ser.L/V/II.111 6/4/2001, punto 30 y sobre Paraguay OEA/Ser./L/VII.110 doc. 52 9 marzo 2001, punto 53

[7] Por ejemplo, en Perú, (D.S. No. 013-93, Artículo 99), Venezuela:

[8] Es el caso de Brasil: Dto. Reglamentario 2/98. Artículo 27

[9] Tal el caso de México por los requerimientos de contar con cierto equipamiento de difícil acceso o la necesidad de contar con avales técnicos de difícil acceso para las comunidades pobres

[10] Venezuela Decreto Nro. 1521. 03 de noviembre de 2001. Artículo 2°

[11] Uruguay

[12] Colombia y Venezuela:  Decreto 1447/95  y Decreto Nro. 1521

[13] Decreto Supremo No. 256-A y sus posteriores reformas

[14] Resolución 2002/2002, de la CONATEL que abrió la posibilidad de normalizar más de cien emisoras de baja potencia

[15] Opinión Consultiva 5/85